قابل اجرا بودن؛ متون حقوقی باید به اندازه یی صریح، روشن و شفاف باشد که مجریان را در اجرا دچار شک و تردید و ابهام نکند و از برداشت های متفاوت یا تفسیرهای سلیقه یی جلوگیری سایت businesset کند. در خصوص سایر موارد به لحاظ مطول شدن و شفاف بودن موضوع از ذکر آن خودداری می شود. با توجه به موارد فوق به صورت مجمل به هر یک از موارد اشاره می شود. در صورتی که قوانین اساسی هر روز در کشور دستخوش تغییرات شود سایر ساختارها را تحت تاثیر قرار خواهد داد. که معادل آنها در ادبیات حقوق اداری کشور وجود ندارد و عمدتاً حقوق اداری کشور را تحت تاثیر قرار خواهد داد و لازم است تعریف عملیاتی از این واژگان جدید ارائه شود و در تدوین ساختار حقوق اداری برای فهم مشترک بومی سازی شوند. به گونه ای که هم در ساختار و هم در اجرا قابلیت خود را از دست داد و حتی روزآمد کردن و اصلاح آنهم به نظر ناممکن می نمود. چرا که این الگو به بیان مؤلفه هایی چون شفافیت و پاسخ گویی سیاسی و اجرایی، مشارکت جامعه مدنی و سازما نهای غیردولتی، ارتقای دمکراسی و تکثرگرایی سیاسی، حاکمیت قانون و حقوق بشر، تمرکززدایی و مشارکت زنان در فرایند توسعه می پردازد که شاید در کشورهای در حال توسعه کمتر مورد توجه قرار گرفته باشد و یا اینکه گام های ابتدایی آن در حال سپری شدن باشد.
منتقدان این نظریه، زیرساختهای نظری آن را درتضاد با دمکراسی ارزیابی میکردند و معتقد بودند که واضعان این نظریه به تفاو تهای کلیدی بین حکومت و بخش خصوصی توجه نکرده اند و این پیشفرض بنیادی را نادیده گرفته اند که حکومت براساس حاکمیت قانون استوار است و نه سازوکارهای بازار و انگیز ه های مربوط به آن. این محدودیت ها، مدیران و سیاستگذاران را هشدار می دهد که در بکارگیری مدیریت دولتی نوین و پذیرش بی چون و چرای آن محتاط باشند و با تأمل و تعمق در این زمینه اقدام کنند تا ضمن بهره گیری ازمزایای آن از معایب احتمالی آن اجتناب کنند. به برخی از این ویژگی ها و شرایط اشاره می شود. از ویژگی های عام قانون است.با توجه به این مطالب، قانون خدمات کشوری در مواردی از نظر کلی واجد شرایط یک متن حقوقی نیست. ؛ مقصود از کلی بودن قاعده حقوقی آن است که قواعد حقوقی باید هنگام وضع مقید به فرد یا اشخاص معین نباشد و مفاد آن با یک بار انجام شدن از بین نرود.
بهره وری از بهترین قواعد؛ بدین معنا که در تدوین یک متن حقوقی باید از سایر علوم نظیر جامعه شناسی، تاریخی، سیاسی و شرایط اجتماعی و محیطی و عوامل فرهنگی حاکم بر جامعه استفاده کرد. در دهه های اخیر شاهد تحقیقات گسترده و بحث و گفـتگوی مستمر میان اندیشمندان مدیریت دولتی درباره بهترین شیوه و راهبرد برای تجدید حیات و نوافرینی فراینـدهای مـدیریتی در سـازمانهـای دولتـی بـوده ایـم. در اواخر قرن بیستم، واژه حکمرانی و حکمرانی خوب توجه بسیاری از اندیشمندان علوم اجتماعی، بشردوستان، سازمانهای کمککننده و جامعه مدنی را به خود معطوف داشت. مدیریت دولتی نوین که به پدیده ای جهانی در نظامهای مدیریتی حاکم بر بخش عمومی تبدیل شده است تجلی نوعی استراتژی است که براساس آن اداره امور عمومی، دانش و تجربه مدیریت بازرگانی و سایر رشته ها را برای بهبود کارایی و اثربخشی و عملکرد کلی خدمات عمومی در سازمانهای دولتی بهکار میبرد (دانایی فرد و الوانی، ١٣۸٣). در این رویکرد، سازمانهای بخش دولتی تشویق میشوند تا با هم ردیف های خود در بخش خصوصی رقابت کنند.
بررسی ادبیات موجود در دو حوزه حکمرانی و مدیریت دولتی نوین مبین این مطلب است که این دو پارادایم، دو مدل از خدمات عمومی هستند که شکلی از بازآفرینی دولتی را منعکس میکنند که در آن دولت بهتر مدیریت میشود و اهداف آن صرفاً برگرفته از تئوری دمکراتیک نیست، بلکه از اقتصادهای بازاری نیز الهام گرفته شده است. در شرایط رقابتی که مدیریت دولتی نوین آن را توصیه میکند یکی از راهکارهای اصلی، کاهش هزینه های نیروی انسانی است. 3- کاهش هزینه ها و افزایش کیفیت کالا و خدمات. 3. استفاده از شبه بازارها و قرارداد با بخش خصوصی بمنظور توسعه رقابت، کاهش قیمت تمام شده و سبکی از مدیریت که بیش از همه بر ستاده های معین، قراردادهای کوتاه مدت، مشوقهای پولی و آزادی عمل در مدیریت تأکید میکند. لذا کوچکسازی وواگذاری امور تصدی گری که در عمل بایستی توسط بخش خصوصی و نهادهای مردمی انجام شود در آن خاستگاه زمانی کمتر مورد توجه سیاستمداران، قانونگذاران و بوروکرا تها بوده و یا اینکه به عنوان یک ضرورت یا الزام مطرح نبوده است. قانون نظام هماهنگ پرداخت در واقع همان قانون استخدام کشوری سال 1345 می باشد که با تغییراتی در جدول گروه و پایه و تبدیل جدول 12گانه به جدول 20گانه و حذف پایه از جدول حقوقی و جایگزین کردن ارزیابی عملکرد به جای آن و انجام سایر تغییرات نتوانست به رفع مشکلات و تنگناهای قبلی فایق آید، زیرا این قانون ، نسخه دستکاری شده قانون قبلی بود و به همین دلیل نمی توانست طرحی علمی تلقی شود.
این قانون ضمن تعیین و مرز بندی بین امور حاکمیتی و غیر حاکمیتی تلاش می کند مرز تصدی گری را معین نماید . سپس در سال 1333 اداره کل طبقه بندی مشاغل به منظور رفع ناهماهنگی ها در وزارت دارایی آغاز به کار نمود و در سال 1336 وابسته به نخست وزیری گردید. پس از پیروزی انقلاب اسلامی عدم افزایش ضریب حقوق یا متناسب با نرخ تورم و همچنین ورود دیدگاه های جدید در علم مدیریت دولتی باعث شد مطالبات کارکنان و مدیران افزایش یابد و هر از چند گاهی مسوولان وقت به منظور ارتقای کارایی و بهبود وضعیت معیشتی کارکنان اقدام به تهیه طرح هایی در زمینه تدوین قوانین اداری و استخدامی کنند. نمونه بارز آن پس از پیروزی انقلاب اسلامی، اصلاح قانون کار است که پس از سال ها اعتراض بخش های تولید و صنعتی در حال حاضر امکان اصلاح آن وجود ندارد و حتی طرح موضوع نیز مساله ساز می شود یا اصلاح چند ماده قانونی از قانون مدنی در سال های اخیر مشکلاتی را فراهم کرده است و نمونه های بسیاری را می توان یادآور شد. پس از آن در سال 1337 این سازمان تغییر عنوان پیدا کرد و تحت عنوان سازمان خدمات کشوری نامیده شد.
با تصویب قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۴۵، سازمانی برای اجرای این قانون تاسیس شد همان طور که پس از تصویب قانون برنامه های عمرانی هفت ساله اول و دوم برای اجرای آن نیز سازمانی تحت عنوان سازمان برنامه تاسیس شد و سایر سازمان ها نیز به همین نحو شکل گرفته اند و هر کدام از سازمان ها عمدتاً مجری یک قانون خاص هستند. کارشناسـان بر این نکته تأکید داشتند که اصـول حـاکم بـر قـانون اساسـی و اقتضائات ملی و بومی ایجاب میکند کـه مبنـای تنظـیم لایحـه مدیریت خدمات کشوری، تحقق دولتی با اندازه متناسب باشـد و رویکرد مدیریت دولتی با محوریت اصل عدالت، سیاسـتگـذاری، هدایت و نظارت دولت جـایگزین رویکـرد قبلـی یعنـی مـدیریت دولتی با کاربرد قواعد بازار شود. چنین وضعیتی، مسئولان کشور را در سالهای اخیر بـر آن داشت تا تدوین قانونی جامع برای حـل مشـکلات نظـام اداری را در دستور کار خود قرار دهند؛ قانونی که بتواند به صورت یکپارچه تمام عوامل مؤثر را شناسایی کرده و بر آن اسـاس راه حـلهـای مناسبی را با در نظر گرفتن مفاهیم فرهنگی و دینی و ملاحظـات ملی و با بهره گیری از نظریه های نوین مـدیریتی و تجـارب مفیـد سایر کشورها ارائه کند.
این قانون به خاطر نواندیشـی هـا و جامعیتی که دارد، بیـانگر رویکـردی بنیـادین اسـت کـه بـرای نخستین بار در ساختار بوروکراسی ایران به کار گرفته میشود تا روابط و هنجارهای نظام اداری کشور را دگرگون سازد و چارچوب راهبردهای تحول در مدیریت بخش دولتی را تعیین کند. الزامی بودن قانون؛ عموماً قانون امر و نهی می کند، حکم صادر می کند و تکلیف ایجاد می کند نه پند و اندرز و موعظه کند. تجربه کشورها در پیاده سازی دو الگوی مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب نشان می دهد که غالباً کشورهای توسعه یافته در پیاده سازی الگوی مدیریت دولتی نوین موفق بوده اند. یقیناً هیچ قانونگذاری حاضر نیست برای پیاده کردن آمال و آرزوهای خود بسیاری از اصول را نادیده بگیرد. غالب کشورهایی که بدنبال پیاده سازی الگوی حکمرانی خوب بوده اند، کشورهای در حال توسعه هستند. در همین حال یکی از مؤلفه های اصلی الگوی حکمرانی خوب، کنترل میزان فساد در دستگاه های دولتی و توفیق این کشورها در این زمینه بوده است. قانون استخدام کشوری در دوره ای از نظام اداری و سیاسی ایران تدوین شده است که الگوی رایج قالب کشورهای دنیا الگوی سنتی اداره امور عمومی بوده است که مشخصه اصلی این الگو بوروکراسی خشک، غیرمنعطف، سلسله مراتبی و کلیشه ای و ازسوی دیگر دولت هایی بزرگ با نقشها و وظایف متنوع و غیرحاکمیتی است.
به نظر می رسد علت اصلی وجه تمایز این قانون با قوانین گذشته مبانی تئوریک این قوانین است. رویکرد مدیریت دولتی نوین که اتکای اساسی بر تعقل ابزاری دارد توصیفی محدود و نارسا از مسائل و مشکلات جامعه بدست می دهد و با نوعی ساده انگاری و جزء نگری، موفقیت های ظاهری و کوتاه مدت را شاهد توفیق خود قلمداد میکند و سیاستگذارانی را که در پی نتایج زودرس و صوری هستند به سوی خود جلب میکند. از طرف دیگر نظریه مدیریت دولتی نوین با نوید اثربخشی، کارایی، بهره وری و کوچک سازی دولت پا به عرصه جوامع پیشرفته و در حال توسعه نهاد و نتایج و پیامدهای متفاوتی را به همراه آورد. دستیابی به نتایج بجای توجه به فرایندها (الوانی، 1384(،مشتری مداری و مدیریت کیفیت (شدلروپرولر،2002)، تأمین خدمات مورد تقاضای شهروندان (همان)، بهبود مدیریت منابع انسانی (همان)، تمرکززدایی حکومت (یسکامب،2007)، تأکید بر حل مسائل دولتی و یا خلق فرصتهای جدید از طریق همکاری میان بازیگران ، دولتی و خصوصی (هارهوف،2008) و غیره. ازاینرو، این رویکرد بر کاربرد نظریه اقتصادی و الگوهای مدیریت بخش خصوصی در بخش دولتی تأکید دارد.
برای دستیابی به این هدف اولین مصـوبه مجلس هفتم الزام دولت به تهیه لایحه مناسب بود. اما اگر مشاهده میشود که قانون مدیریت خدمات کشوری ساختار اداره حکومت را هدف قرار داده به این دلیل است که کوچک سازی یا متناسب سازی نقش و اندازه دولت و بازبینی وظایف دولت و همچنین چابکسازی دولت ازطریق واگذاری وظایف قابل واگذاری، از جمله عناصر و مؤلفه های اصلی نظریات مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب قلمداد میشود. سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبـری و تجـارب نـوین بشری، استقرار دولت شایسته را در چارچوب مـدیریت گرایـی و حداقل سازی نقش تصدی گری، بـه عنـوان یکـی از راهبردهـای اصلی تحول در بخش دولتی کشور، هدف گرفته است. بررســی وضــعیت موجــود در نظــام اداری کشــور بیــانگر اشـکالاتی اسـت کـه از آن جملـه مـیتـوان بـه عـدم تفکیـک حوزه های حاکمیتی از تصدی گری؛ فقدان روحیه نوآوری؛ عـدم تعیین مناسب نقش سیاسـتگـذاری و برنامـه ریـزی و نظـارت دولـت؛ فقـدان یـک نظـام ارزیـابی عملکـرد جـامع، مسـتمر و نتیجه گرا؛ بی عدالتی در نظام پرداخت شـاغلان و بازنشسـتگان؛ عدم استفاده جامع و فراگیر از فناوری اطلاعات؛ عدم توجـه بـه حقوق مردم در مواجهه با نهادهای دولتی؛ ابهام در نظام ارتقای مدیریت؛ فراگیر نبودن قوانین و عدم تناسـب نظـام پـاداش بـا عملکرد اشاره کرد.
وجود و یا عدم وجود حکمرانی خوب با استفاده از چندین ویژگی مشخص میشود که شامل مشارکت، شفافیت، پاسخگویی، حاکمیت قانون، مسئولیت پذیری، عدالت و انصاف، کارایی و اثربخشی در کنار سایر مؤلفه ها میباشد (همان). تحلیل مؤلفه ها و نقش و کارکرد دَولت در سند چشم انـداز بیست ساله جمهوری اسلامی ایران بیانگر این واقعیت است کـه دولت با ساختاری قاعده مند و منعطف و با بهره گیری از نیـروی انسانی متعهد و توانمند، باید نقش تأمین کننده کالای عمـومی، شـریک در عرضـه کـالای ممتـاز، ضـابطه گـذار، ثبـات بخـش، عدالت گستر و ناظر هدایتگر را در عرصـه تحـولات کشـور ایفـا نماید. انتخـاب چـارچوبهـای جدیـد مدیریتی به تناسب فرهنگ و قانون اساسی کشورها ــ به گونـه ای که تسهیل کننده سیاستها و اقدامات توسعه ای باشد ــ برای همه کشورها و به ویژه کشورهای در حال توسعه نه فقط یک هـدف، بلکه یک ضرورت اجتناب ناپذیر است. از دیگر موارد قابل توجه این است که تجربه سال های اخیر نشان می دهد اصلاح قوانین ما در کشور نه تنها مشکلی را حل نکرده بلکه مشکل آفرین نیز شده است.
و این امر بدلیل فقدان رقابت در بخش دولتی می باشد.بنابراین از منظر مدیریت دولتی نوین تنها راه برون رفت از این وضعیت رقابت جویی مبتنی بر مدل های بازار می باشد.این موضوع در بسیاری از مواقع با شرایط خاص سازما نهای دولتی سازگار نبوده و منجر به نادیده گرفتن مقوله هایی همچون عدالت، برابری و صداقت در بخش دولتی میشود. بطورکلی حکمرانی خوب از منظر نظریه پردازان و سیاستمداران جهان معانی متفاوتی دارد که در جدول زیر به آنها اشاره شده است. از منظر سلسله مراتب اسناد راهبردی نیز سیاستهای کلی نظام قبل از قوانین قرار دارند و بدیهی است که قانون مدیریت خدمات کشوری بایستی بر پایه سیاستهای کلی بنا شود. اولین قانون استخدام کشوری در سال 1301 به تصویب رسید و پایه و اساس استخدام کشوری در ایران گردید. شورای عالی اداری با بهره جویی از خدمات مشاوران سازمان ملل متحد اقدام به تهیه و تنظیم لایحه قانونی استخدام کشوری نمود که در سال 1345 تصویب و جهت اجرا به دولت ابلاغ شد و سازمان امور اداری و استخدامی کشور تشکیل گردید. موارد دیگری که قابل بحث و تامل است و با توجه به اینکه لایحه به قانون تبدیل شده و قابلیت اجرایی دارد، برخی از مواد قانونی است که این مواد در قوانین برنامه توسعه کشور وجود داشته و به لحاظ مشکلی که قبلاً به آنها اشاره شد قابل فهم و اجرا نبود، به عنوان مثال مواد ۸ ، ۹ و ۱۰ قانون خدمات کشوری تقریباً همان ماده ۱۳۵ قانون برنامه چهارم است که بدون هیچ گونه تغییری عیناً آورده شده یا ماده ۱۱۴ قانون مدیریت خدمات کشوری با اندک تغییری همان مواد ۱ و ۱۵۳ قانون برنامه های سوم و چهارم است که در سال های اخیر مشکلات عدیده یی در کشور ایجاد کرده است.
در همین راستا اعضای کـارگروه تلاش کردند تا نقش و وظایف دولت در امور حاکمیتی را با توجه به ملاحظات اجتماعی و سیاسی در چارچوب قانون اساسی، سند چشم انداز و سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری درزمینة اصل ۴۴ قانون اساسی لحاظ نمایند و با توجه به مفاهیم و ارزشهـای اسلامی و اصولی که در قانون اساسی بر آنها تأکید شـده اسـت، به اصل عدالت در فصول مختلف لایحـه از جملـه نحـوه انتخـاب کارمندان، انتصابها، پرداخت حقوق ومزایا، بازنشستگی و تـأمین اجتماعی و تضمین حداقل نیازهای مادی نیـروی انسـانی توجـه کنند. در نهایت کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه و کـارگروه تخصصـی ضـمن بررسـی دقیـق مـواد لایحـه و مطـرح کـردن ملاحظاتی که به بعضی از آنها در بالا اشاره شـد، بـر ایـن نکتـه تأکید کرد که برای ایجاد تحول در نظـام اداری بایـد یـک مـدل بومی طراحی کرد که ضمن توجه به تجارب روز دنیـا، مقتضـیات فرهنگی و اجتماعی کشور را هم در نظر گرفته باشد. صـاحبنظـران دانشـگاهی شـرکت کننـده در کـارگروه تخصصـی بررسـی لایحـه مـدیریت خدمات کشوری پیرامون این موضوع اتفاق نظر داشتند که این دو الگـو، نسـخه صـندوق بـین المللـی پـول اسـت کـه در برخـی از پیش فرضها و اصول، تعارض هایی با هم و با اقتضائات کشـورمان دارند و بکارگیری توأمان آنها آثار و پیامـدهای نـامطلوبی را در فرایند اجرا در پی خواهد داشت.
در فرهنگهایی که مبنای نظام های اداری و سیاسی آنها عقلانیت اجتماعی و مصالح عمومی است تعدیل این الگو با توجه به موقعیت ضروری است. مروری بر اصول حاکم بر دو نظریه مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب نشان می دهد در برخی از زمینه ها بین این دو نظریه وجوه تمایزی وجود دارد که این امرمیبایست در بازنگری فصول و مواد قانون مدیریت خدمات کشوری مورد نظر قرار گیرد. در حالیکه برخی این دو مفهوم را به اشتباه بجای یکدیگر بکار می برند، اما باید دانست که حکمرانی یک تئوری سیاسی است در حالیکه مدیریت دولتی نوین یک تئوری سازمانی می باشد. مفاهیم مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب به عنوان دو نظریه کلیدی نوین، متقابلاً در تضاد با هم نیستند، با این وجود همه اعمال مدیریت دولتی نوین نمی تواند به عنوان بخشی از حکمرانی خوب به حساب آید و همه جنبه های حکمرانی خوب را نیز نمی توان بخشی از مدیریت دولتی نوین به حساب آورد.
رویکرد نظریه مدیریت دولتی نوین، ارزیابی و اندازه گیری عملکرد بدون توجه به جنبه های روانی اجتماعی رفتار سازمانی است. دولـت وقـت لایحه مدیریت خدمات کشوری را در تاریخ 24/2/1384 تهیـه و جهت تصویب به مجلـس شـورای اسـلامی تقـدیم کـرد. در حال حاضر بخش اداری چندان مناسبی در ساختار کل کشور وجود ندارد و نیروی انسانی موجود (اکثریت بدنه کارشناسی) نیز با همه کاستی ها کمترین اعتقادی به این لایحه ندارند. ساختار اولیه لایحه ای که توسط سازمان مدیریت وبرنامه ریزی وقت تنظیم شده بـود، بـر دو الگـوی نظـری حکمرانـی خـوب و مدیریت دولتی نوین استوار بود و بر حـاکم سـاختن قواعـد بـازار آزاد بر بخش عمـومی تأکیـد داشـت. رویکرد مدیریت دولتی نوین بر نظریه انتخاب عمومی استوار است و نیاز به حاکمیت کارآفرین را مطرح میسازد. این دو مقوله باید با هم همزیستی داشته باشند و از طریق سازوکارهای مناسب با یکدیگر کار کنند تا سطح کیفیت زندگی مردم جامعه را افزایش دهند. قابل فهم بودن؛ قواعد حقوقی باید به زبانی ساده تبیین شود که برای عموم قابل فهم باشد و مشمولین قانون بتوانند به سهولت جایگاه خود را بیابند.
جامع بودن متون حقوقی و قانونی از صفات اساسی آن است. زیرا ” طی زمان” به قدری ماده و تبصره از طریق هیأت دولت و مجلس شورای اسلامی به آن اضافه شده بود که آنرا دچار آشفتگی و نابسامانی بسیاری کرده بود . 1- تأکیـد بــر نقــش دولـت در تــأمین کــالای عمــومی و مسئولیت در تأمین کالای ممتاز و نیز نقش توسـعه ای دولـت و نقش عدالت خواهانه و هدایتگرانه آن. 17- افزاش نقش سیاستگذاری، هدایت و نظارت دولت. 2- تأکید بیشتر بر کنترل ستاده های سازمانهـای دولتـی در راستای افزایش بهره وری. در واقع، برای تـدوین یـک نظـام حقـوق اداری منسـجم از یکسو تمامی اجـزا و عناصـر نظـری و ایـده هـای بنیـادی بایـد بصورت نظاممند، به هم پیوسته و وابسته باشد و ازسـوی دیگـر، به تأثیر متقابل متغیرهای ملی، قانونی، بومی و فرهنگی بـر نظـام اداری باید توجـه جـدی شـود. در سال 1340 شورای عالی اداری وابسته به نخست وزیری تأسیس گردید و سازمان خدمات کشوری در شورای عالی اداری ادغام گردید.
