موازی کاری، آفت مدیریت کشور

بررسی سوابق تاریخی در خصوص مدیریت سوانح در کشور نشان می دهد تا قبل از سال 1302 هیچگونه تشکیلات و یا محلی برای فعالیت های سازمان یافته بخشهای مدیریت سوانح در کشور وجود نداشته است و علیرغم اینکه حوادث و سوانح متعددی در کشور به وقوع می پیوست ، هیچ یک از سازمان ها و یا ارکان رسمی کشور به نیازهای آسیب دیدگان رسیدگی نمی کردند و جز خود آسیب دیدگان ، کمتر کسی از آحاد جامعه از وضعیت تلفات و خسارات سوانح اطلاع دقیقی در دست داشت و اگر مساعدتی انجام می شد از طریق خود امدادی و دیگر امدادی توسط خود آسیب دیدگان یا اهالی مناطق سایت businesset مجاور بوده است. بر اساس آئین نامه تشکیلات حوادث طبیعی و غیر مترقبه ، “شورای عالی پیشگیری و کاهش صدمات ناشی از حوادث غیرمترقبه و بازسازی مناطق آسیب دیده ” به ریاست وزیر کشور و با عضویت 8 وزیر و روسای جمعیت هلال احمر و سازمان برنامه و بودجه تشکیل شد .

در سال 1368 اداره کل حوادث غیرمترقبه در حوزه معاونت اجرائی رئیس جمهور تشکیل گردید. مدیریت بحران در کشور ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده و در مسیر تحولی خود بطور متناوب تحت نظر ریاست جمهوری ، معاون اول رئیس جمهور ،نخست وزیر ، معاون اجرائی رئیس جمهور و وزیرکشور به مسئولیت های خود عمل نموده است که در زیر به طور مشروح تر مورد بررسی قرار می گیرد. ریاست این ستاد بر عهده معاون اول رئیس جمهور بوده و وزرای کشور ، مسکن ، دفاع ، رئیس ستاد کل نیروهای مسلح ، روسای هلال احمر ، سازمان مدیریت و برنامه ریزی و صداوسیما و دو نفر متخصص به انتخاب رئیس، اعضای اصلی می باشند . به موازات تغییر و تحول در ساختار سازمان های اداری ایران، برنامه های مدیریت حوادث و سوانح نیز دستخوش تغییرات عمده گردید. همچنین شهرداری ها و دهیاری ها (دولت های محلی) علیرغم استقلال نسبی خود ، با وزارت کشور هماهنگی به عمل می آورند . وزارت کشور با درک این واقعیت و با انجام کار کارشناسی فراوان نهایتاً لایحه تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور را تهیه و جهت ارائه به مجلسشورای اسلامی تقدیم هیأت وزیران نمود .

در جلسه 7 تیر 1388 هیأت وزیران به استناد اصول 134 و 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منظور هماهنگی اجرائی کلیه دستگاه ها اعمال مدیریت عالی موثر بحران در هنگام وقوع حوادث و سوانح غیرمترقبه ” آئین نامه ستاد پیشگیری و مدیریت بحران در حوادث طبیعی و سوانح غیرمترقبه ” را به تصویب رساند . به استناد ماده 5 این طرح ” ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه کشور ” به منظور سیاستگذاری کلی ، برنامه ریزی ملی و نظارت عالیه بر امر مدیریت بحران کشور به ریاست وزیر کشور و 20 عضو دیگرتشکیل گردید . به موجب این قانون ، کمیته ملی به /5/ مجلسشورای اسلامی رسید و در 20 منظور مبادله اطلاعات ، مطالعه ، تحقیقات علمی و پیدا کردن راه کارهای منطقی جهت پیشگیری و کاهش اثرات بلایای طبیعی به ریاست وزیر کشور تشکیل گردید. در این زمان به دلیل توسعه نیافتگی شبکه راه ها وضعف سیستم ارتباطات، عملاً فعالیت موثری صورت نمی گرفته است.

طوفان عظیم کاترینا ، تسونامی آسیای جنوب شرقی ، زلزله بم و ده ها حادثه مشابه برزگ وکوچک ، بارها این حقیقت را به جهانیان گوشزد می کند که پیش بینی ها و چاره اندیشی ها و راه های مقابله و سازش با این بلایا هنوز نارسا و ناکافی است و تنها شمار اندکی از ملل دنیا دانش ، فن و هنر مدیریت و مهار این گونه بلایا را فراگرفته و به کار می بندند . در اکثر کشورها اغلب پس از وقوع هرحادثه بزرگ ، سیل کمکهای سازماندهی نشده اعم از نیروی انسانی و مادی به منطقه حادثه دیده گسیل می شود و با اتلاف نیروی فراوان ، اندکی وضع تخفیف می یابد و به سرعت همه چیز به دست فراموشی سپرده می شود. بخش مهمی از تولید ناخالص ملی کشورها بخصوص کشورهای در حال توسعه صرف جبران خسارات ناشی از بلایای طبیعی می شود. مقابله با خطرات ناشی از زلزله و لغزش لایه های زمین ، دفع آفات و امراض نباتی و سرمازدگی ، احیای مراتع و مقابله با خشکسالی ، پیشگیری از سیل و نوسانات آب دریا و طغیان رودخانه ، رفع آلودگی هوا ، مقابله با خطرات ناشی از طوفان ، امداد و نجات ، جبران خسارات و نهایتاً کمیته بهداشت و درمان بود .

کشورهای آسیایی و آفریقایی ، خسارات بیشتری را از بلایا متحمل می شوند و از هر10 مورد مرگ ناشی از بلایا ،9 مورد آن را متحمل می گردند. با استناد به قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 86/10/25 سازمان مدیریت بحران کشور به منظور ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاستگذاری، برنامه ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه های اجرائی و پژوهشی، اطلاع رسانی متمرکز و نظارت بر مراحل مختلف مدیریت بحران و ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب دیده و استفاده از همه امکانات و لوازم مورد نیاز وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی و عمومی، بانکها و بیمه های دولتی، نیروهای نظامی و انتظامی، موسسات عمومی غیردولتی، شوراهای اسلامی، شهرداریها، تشکلهای مردمی، موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، دستگاههای تحت امر مقام معظم رهبری و نیروهای مسلح در صورت تفویض اختیار معظم له، جهت بهره مندی بهینه از توانمندیهای ملی منطقه ای و محلی در مواجهه با حوادث طبیعی و سوانح پیش بینی نشده تشکیل می گردد.

وزارت نیرو بر اساس ماده 29 قانون توزیع عادلانه آب مصوب 16تأمین آب مورد نیاز کشاورزان می باشد. بنابراین یکی از مهمترین چالش های زمان حاضر ، نیاز به داشتن سیستم مدیریت بلایا در مواجهه با بلایای طبیعی و غیرطبیعی می باشد. این فشردگی مداوم سبب چین خوردگی ایران و قرار گرفتن کشور ما در معرض تنش دائمی گردیده که عامل اصلی بیشتر زمین لرزه های ایران است. وزیر آموزش و پرورش برای روشن شدن پیامدهای موازیکاری، طرح «مسجد و مدرسه» را یکی از نمونههای اخیر این امر برشمرد و به «ایران» گفت: یکی از زمینههایی که مصداق این فرمایش مقام معظم رهبری قرار میگیرد، تلاشهایی است که برخی افراد، ولو با نیت دلسوزانه، تحت عنوان «مسجد و مدرسه» در کشور ایجاد کرداند. علیرغم فلسفه شکل گیری جمعیت شیر و خورشید که ضرورت ارائه کمک به آسیب دیدگان و سوانح بود، در طول حیات سه مرحله ای خود به دلیل ضعف و کمبودهای درمانی در سطح کشور و به دلیل حمایت های وسیع و گسترده هیئت حاکمه و حضور عوامل تراز اول کشور در هیأت سوئیس ،هیأت مدیره و در رأس آن افراد خانواده سلطنتی و دربار همچنین صاحبان قدرت و نفوذ در استان ها و شهرستان ها، خدمات درمانی و پزشکی و آموزش های درمانی، پایه و اساس فعالیت های این جمعیت در سطح ملی و بین المللی قرار گرفت.

قرار گرفتن ایران بر فلات ایران و محاصره شدن آن به وسیله کویرها و بیابان های عراق ، عربستان و آسیای میانه و دوری بخش وسیعی از آن از دریا سبب تشدید شرایط خشکسالی می شود. پراکنش نامناسب آن است به طوری که در بعضی نقاط آن به خصوص استان های جنوبی که متأثر از سامانه های مونسون هستند ، کل بارندگی سالیانه ممکن است در یک روز نازل شده و سبب بروز سیلهای بسیار مخرب گردد و در برخی سالها میزان بارندگی سالیانه ممکن است به کمتر از 50 میلیمتر برسد که سبب حادث شدن خشکسالی گردد. حرکت رو به شمال صفحه عربستان با سرعت بیش از 30 میلیمتر در سال سبب بازشدگی دریای سرخ و فشردگی و کوتاه شدن خرده صفحات ایران و ترکیه شده است. از این رو مدیریت حوادث احتمالی بیشتر محلی و متکی بر توان نیروهای بومی بوده است، فقط جمعیت شیر وخورشید سرخ ایران مأمور و مسئول خدمات امدادی در پیش آمد حوادث و سوانح بوده و به محضوقوع حادثه بنابر وسعت دامنه و ضرورت، از طریق سازمان های امدادی متعلق به خود با تمام توان در رده های بخش، شهرستان، استان و کشور به کمک آسیب دیدگان می پرداخته است.

بیشترین امکانات و تجهیزات امدادی در قالب بیمارستان ها و درمانگاه های صحرایی تبلور یافت و عملیات امدادی متکی بر امکانات و تجهیزات و عوامل انسانی نیروهای مسلح بوده است. ناگفته پیداست که در چنین شرایطی اوضاع و احوال آسیب دیدگان از نظر دریافت کمک های امدادی، حمایت های درمانی، بهداشتی- روانی نامناسب و ناچیز و وضعیت بازسازی پس از سانحه به مراتب بدتر ازامداد رسانی بوده است. در این سانحه با توجه به وسعت و گستردگی خسارت و انعکاس آن در کشور برای اولین بار نیروهای ارتشبه عنوان عوامل حکومت و با استفاده از نیرو و امکانات موجود به کمک آسیب دیدگان شتافتند و اولین استمداد ملی برای کمک به آسیب دیدگان در سطح کشور به کار گرفته شد. در بسیاری از سوانح به دلیل عدم وجود امکانات برای بازسازی مجدد ، خانه ویران شده و منابع معیشتی از بین می رفت و ناچاراً بازماندگان سانحه ، مناطق خود را ترک می کردند و روستاها تخلیه می شده است. یکی از اصلی ترین حلقه های مفقوده در هدایت کلیدی فعالیت های کشور و هماهنگی در خصوص مدیریت بحران ، عدم وجود یک سازمان مستقل ، مسئول و پاسخگو در این زمینه بوده است . بلایا اتفاقاتی هستند که به طور غافلگیر کننده و گاه اجتناب ناپذیر رخ داده و به علت گستردگی تأثیر بر منابع مادی و انسانی و قطع روند طبیعی حیات ، خارج از ظرفیت تطابق جوامع بوده و گاه بدون کمک های ملی و بین المللی به فاجعه های انسانی منتهی می گردند.

جمعیت هلال احمر به موجب بندهای 1 و 3 ماده 3 قانون اساسنامه آن جمعیت مصوب 8 مسئولیت ارائه خدمات امدادی در هنگام بروز بلایا و نیز برنامه ریزی و اقدام جهت آمادگی مقابله و آموزش عمومی و تربیت کادر امدادی و نیروی انسانی را بر عهده دارد. عملیات امدادی ارتش و استمداد انجام شده جرقه ای بود برای سازماندهی تشکیلاتی که سالها قبل قراردادهای آن امضاء شده بود (دولت ایران در چهاردهم آذرماه 1253 معادل پنجم دسامبر 1847میلادی قرارداد ژنو و در تاریخ 13 شهریور 1279 قوانین الحاقی را امضاء نمود(. ارتش جمهوری اسلامی ایران نیز طبق بند ج ماده 6 و بند د ماده 7 قانون ارتش مصوب سال 66 موظف است افراد و تجهیزات خود را در اجرای اصل 47 قانون اساسی و بنا به درخواست دولت و در حدی که به آمادگی رزمی آن آسیبی نرسد جهت کارهای امدادی در اختیار قرار دهد. همچنین در همان سال سیلاب های گسترده و وسیعی در استان های گیلان، مازندران، آذربایجان شرقی، و اصفهان جاری و ماحصل زندگی هزاران روستایی را نابود کرد و روستاهایی که در مسیر این سیلاب قرار داشتند یکی پساز دیگری ویران و خانه ها خالی از سکنه و متروکه شدند.

در عین حال به منظور ارتباط و هماهنگی با سایر بخش ها و سازمان ها، ستاد هماهنگی خدمات امدادی؛ مرکب از نمایندگان ارگان ها و سازمان های حکومتی،دولتی، عمومی، نظامی و انتظامی وجود داشته است. با وقوع زلزله مخرب و جانگداز گیلان و زنجان در 31 خردادماه 1369 و به منظور انسجام بیشتر امورمدیریت بحران ، مسئولیت ستادحوادث و سوانح غیرمترقبه کشور حسب دستور ریاست جمهوری وقت و به استناد اصل 127 قانون اساسی ازنهاد ریاست جمهوری منتزع و در فرماندهی وزارت کشور قرار گرفت. سیدمحمد بطحایی افزود: البته تعداد این موارد بسیار کم است، اما این افراد دانشآموزانی را که در سن تحصیل هستند به مسجد و اماکن مرتبط با مسجد میبرند و در آنجا دانشآموزان را تحت آموزشهای خاص خود قرار میدهند. بطحایی با بیان اینکه از دستگاهی اسم نمیبرم تا شائبهای ایجاد نشود، اظهار کرد: اکنون در حوزههای فرهنگی و تربیتی کودک و نوجوان که سن دانشآموزان را تشکیل میدهد، دستگاههای موازی در کشور داریم که میتواند تلاشهای این دستگاهها در یک راستا و یک ساختار قرار بگیرد و تعریف شود. وی با بیان اینکه آموزش و پرورش با هماهنگی و همکاری با مدیریت حوزههای علمیه، بشدت مقابل آن ایستاده است تا جلوی این کار را بگیرد، اضافه کرد:ما معتقدیم این برنامه باید کاملاً مطابق با موازین قانونی باشد، ضمن اینکه در سایر حوزهها بویژه حوزههای فرهنگی و پرورشی نیز دستگاههای موازی در کشور داریم که اگر این تلاشها، هزینهها و انرژیها در راستای اهداف آموزش و پرورش در کشور منسجم و یکپارچه شود، حتماً بسیار اثرگذار خواهد بود.

در تاریخ 17 فروردین 1379 ماده 44 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مبنی بر تهیه طرح جامع امداد و نجات توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و طبق مفاد این قانون ، جمعیت هلال احمر کشور موظف گردید طرح جامع امداد و نجات را با هماهنگی وزارت کشور و نیروی مقاومت بسیج تهیه و به تصویب هیأت وزیران برساند . سپاه پاسداران انقلاب اسلامی طبق ماده 10 اساسنامه خود مصوب 15موظف به مشارکت در عملیات امدادی به هنگام بروز بلایا و حوادث می باشند. واحد بسیج مستضعفین سپاه با توجه به ماده 35 اساسنامه سپاه پاسداران ، وظیفه کمکبه مردم هنگام بروز بلایا و حوادث غیر مترقبه با هماهنگی مراجع ذیربط را دارا می باشد. در بیست و ششم اردیبهشت ماه 1351 “قانون اصلاح قانون سازمان دفاع غیر نظامی کشور” به تصویب مجلس شورای ملی وقت رسید و از تاریخ تصویب این قانون سازمان دفاع غیر نظامی کشور با کلیه دارائی و بودجه و کارکنان به نخست وزیری وابسته و سرپرست آن سمت “معاون نخست وزیر” را داشت. ستاد ویژه امداد رسانی و باز سازی مناطق سیل زده در ساختار نخست وزیری سابق در سال 1365تشکیل شد . 2- ستاد امداد و نجات به ریاست یکی از معاونین استاندار به انتخاب استاندار تشکیل می گردید.

آئین نامه های اجرائی و دستورالعملهای مربوط به طرح جامع امداد و نجات در دست تهیه بود که قبل از تکمیل ، تصویب و اجرائی شدن آن ، زلزله مخرب و جانگداز بم در دیماه سال 82 به وقوع پیوست ، در مدیریت بحران زلزله بم با اراده و عزم ملی وکمک های بین المللی عملیات قابل قبولی ارائه شد ، لیکن به دنبال بازدیدهای سرزده مقام معظم رهبری از مناطق زلزله زده بم ، با عنایت به وجود مشکلات در هماهنگی ، نارسائی و دوباره کاری ها ضرورت بازنگری در طرح جامع امداد ونجات احساس شد. نکته اصلی در این آئین نامه لازم الاجرا بودن تصمیمات ستاد برای دستگاه های تحت پوششقوای سه گانه از جمله دستگاه های تحت نظر مقام معظم رهبری و نیرو های مسلح با عنایت به اذن فرماندهی کل قوا در83 می باشد . فعالیت های مربوط به صورت پراکنده در برخی از قوانین سازمان ها پیش بینی شده بود، از جمله در برخی از مفاد قانون تشکیل1286وزارت کشور مسئولیت داشته است تا در موقع طغیان رودخانه (سیل و /9/ ایالات و ولایت مصوب 17 طوفان)، با تمام امکانات برای حفظ نفوس و کمک و اعانه اقدام کند.

همچنین کارگروه ملی آمادگی و کارگروه های آمادگی استان ها نیز به منظور مدیریت و پیگیری مجموعه اقدامات آمادگی زیر نظر ستاد به ریاست معاون هماهنگی امور عمرانی وزیر کشور و معاونین عمرانی استانها تشکیل گردید. به منظور حفظ جان و مال مردم از خطرات سیل و تأمین بهداشت عمومی شده است. شهرداری ها بر اساس بند 14 ماده 55 قانون وظایف شهرداری مصوب 11 موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل را برعهده داشته اند. در تبصره ذیل ماده 44 نیروی مقاومت بسیج به عضویت ستادهای حوادث غیرمترقبه در آمد. در نهم اردیبهشت ماه سال 1348 ” قانون پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل ” مشتمل بر هشت ماده و پنج تبصره به تصویب مجلسشورای ملی وقت رسید. در تمام کشورهای دنیا ، مدیریت ملی بحران عموماً بر عهده حکومت است. تشکیلاتی که با هماهنگی وزارت کشور در سطح ملی و استانداران، فرمانداران در سطح استانی و شهرستانی در بخشهای مختلف مدیریت به ویژه در امر پاسخگویی فعالیت می نمود. تاقبل از پیروزی انقلاب اسلامی در کشور ساختار خاصی از مدیریت سوانح در بخشهای پیشبینی و پیش آگاهی، پیشگیری و کاهش اثرات سوانح ، آمادگی ، مقابله و بازسازی وجود نداشت. مسئولیت اجرای این قانون بر عهده وزارت کشور و شهرداریها نهاده شد .

در چنین شرایطی فرماندهی منطقه آسیب دیده به تناسب شدت و وسعت حادثه ها، ده روز اول حادثه بر عهده فرمانده زمینی منطقه یا جانشین ایشان (ارشد نظامیان در منطقه شامل فرمانده پادگان یا ژاندارمری ) بود. به همین دلیل می توان گفت هزینه های اجتماعی و اقتصادی بلایای طبیعی بسیار بیش از آن چیزی است که در نگاه اول به نظر می رسد. ایران به دلیل جغرافیای کوهستانی- بیابانی ، کم بودن و نامنظم بودن بارش های جوی و ساختار زمین شناسی خاص، پتانسیل حادثه خیزی بالایی دارد. بدیهی است در چنین شرایطی میزان تلفات بالا و اطلاع رسانی جریان حادثه ضعیف بوده است. درطلیعه قرن بیست و یکم ، جهان شاهد بلایای عظیمی است که حوادث طبیعی و غیر طبیعی به وجود آورده است. کارگروه آمادگی شامل 23 کارگروه تخصصی می باشد که 12 کارگروه تخصصی عملیاتی ، 6 کارگروه پیشگیری و مدیریت مخاطرات و 5 کارگروه آموزشی را شامل می شود. یک پنجم(مساحت کشورما را اراضی بیابانی تشکیل می دهند. در تاریخ نهم مرداد ماه سال 1370 ، ” قانون تشکیل کمیته ملی کاهشاثرات بلایای طبیعی ” به تصویب1370به دولت ابلاغ می شود . در خرداد ماه 1302 وقوع زلزله در شرق خراسان و به فاصله3 ماه بعد در سیرجان و کرمان نه تنها موجب کشته شدن جمع کثیری از اهالی بلکه منجر به ویرانی صدها روستا در این مناطق گردید.

در تاریخ 16 خرداد 1372 اختیارات اصل 127 قانون اساسی در مدت 72 ساعت از زمان بروز حادثه به استانداران توسط هیأت وزیران تفویض شد. در جلسه مورخ 17 فروردین سال 1382 هیأت وزیران “طرح جامع امداد ونجات کشور” بنا به پیشنهاد جمعیت هلال احمر به تصویب رسید . اولین جلسه شیر و خورشید سابق در ششم مرداد ماه مصادف با عید سعید غدیر خم سال 1302 با حضور نخست وزیر و هیئت دولت وقت و تعدادی از افراد خیرخواه و نیکوکار تشکیل و رسماً فعالیت خود رادر چارچوب اهداف تعیین شده بین المللی آغاز نمود. ضمن اینکه ستادهای استانی و شهرستانی نیز به ریاست استانداران و فرمانداران تشکیل گردید . دبیر خانه شورای عالی در وزارت کشور( دفتر مطالعات و هماهنگی امور ایمنی وبازسازی ) و در استان ها، شورای استان به ریاست استاندارتشکیل گردید. این سازمان وابسته به وزارت کشور و در شهرستان ها تحت نظر مستقیم استاندار و فرماندار انجام وظیفه می نمود. نمایندگان منطقه ای دولت ( استاندار ، فرماندار ، بخشدار ) زیر نظر وزیر کشور عمل می کنند . وزارتین کشور و جنگ مأمور اجرای این قانون بوده اند. آثار و عواقب یک بلای طبیعی ، صرف نظر از نوع آن ، می تواند تا مدت مدیدی پس از وقوع حادثه باقی بماند.

توسط رابرت کیوساکی

رابرت کیوساکی